도시 재생 사업 이후 ‘운영 주체 공백’이 발생하는 구조와 해결 방향

도시 재생 사업이 일정 기간을 마치고 종료된 이후, 물리적으로는 잘 정비된 공간이 있음에도 불구하고 점차 활용도가 떨어지고 방치 상태로 전환되는 사례는 적지 않다. 이러한 현상은 단순히 이용률 저하나 프로그램 부족의 문제가 아니라, 도시 재생 사업 구조 전반에 내재된 ‘운영 주체 공백’이라는 근본적인 문제에서 비롯되는 경우가 많다. 공간은 계획 단계에서 공공의 재정 투입과 행정적 지원을 통해 일정 수준 이상으로 조성되지만, 사업 종료 이후 해당 공간을 지속적으로 관리하고 방향성을 유지할 책임 주체가 명확히 설정되지 않는 경우가 반복적으로 나타난다.

 

특히 도시 재생 사업은 한시적인 프로젝트 형태로 추진되는 경우가 많아, 사업 기간 동안에는 행정과 전문가, 위탁 기관이 복합적으로 관여하지만, 종료 시점 이후에는 그 역할이 급격히 축소되거나 단절된다. 이 과정에서 공간의 운영과 관리가 자연스럽게 지역 사회로 이양될 것이라는 기대가 전제되지만, 실제로는 이를 감당할 조직적 역량이나 제도적 기반이 충분히 마련되지 않은 상태인 경우가 대부분이다. 그 결과, 공간은 존재하지만 이를 실질적으로 활용하고 조정할 주체가 부재한 ‘관리 사각지대’로 남게 된다.

 

이러한 운영 주체 공백은 시간이 지날수록 공간의 물리적 가치와 사회적 의미를 동시에 약화시키는 요인으로 작용한다. 초기에는 주민과 방문자의 관심 속에 일정 수준의 활용이 이루어지더라도, 명확한 관리 체계가 없는 상태에서는 시설 유지, 프로그램 조정, 이용 규칙 설정 등이 점차 느슨해질 수밖에 없다. 결국 공간은 도시 재생 사업의 성과물로서 기능하기보다는, 관리 부담만 남은 잔여 자산으로 인식되며 점진적인 방치 상태로 전환되는 악순환을 겪게 된다.

 

 

대부분의 도시 재생 사업은 행정 주도의 한시적 프로젝트 형태로 추진된다. 사업 초기에는 지자체, 공공기관, 위탁 운영사, 지역 단체 등이 비교적 명확한 역할 분담 아래 움직이며, 예산 집행과 일정 관리, 성과 지표 설정 역시 행정 중심으로 체계화된다. 이 시기에는 공공의 개입이 강력하게 작동하면서 공간 조성, 프로그램 운영, 홍보까지 일사불란하게 진행되는 특징을 보인다.

그러나 사업 종료 시점이 다가올수록 이러한 구조는 점차 느슨해지기 시작한다. 행정은 정해진 예산 집행과 성과 평가를 완료했다는 이유로 단계적으로 관여를 줄이고, 위탁 운영 주체는 계약 기간 종료와 함께 공간 운영에서 철수할 준비를 한다. 이 과정에서 사업을 실질적으로 이용하고 소비해 온 지역 주민이나 민간 주체는 명확한 운영 권한과 책임을 동시에 부여받지 못한 채 주변부로 밀려나는 경우가 많다.

 

결과적으로 사업 종료 이후 공간은 제도적 관리 주체가 사라진 상태로 남게 되고, 운영 주체의 공백은 유지관리의 저하, 프로그램 중단, 공간 활용률 감소로 이어진다. 행정과 위탁 운영사 중심으로 설계된 초기 구조가 종료 이후의 지속 운영까지 고려하지 못한 채 해체되면서, 공간은 다시 방치되거나 최소한의 기능만 유지하는 상태로 전락하기 쉽다. 이러한 구조적 단절은 도시 재생 사업이 단기 성과에 머물고 장기적 지역 변화로 이어지지 못하는 주요 원인 중 하나로 작용한다.

 

이 과정에서 가장 큰 문제는 ‘누가 최종 책임자인가’에 대한 합의가 없다는 점이다. 사업 계획 단계에서는 지속 운영을 강조하지만, 실제로는 운영 주체를 명확히 지정하지 않은 채 추후 협의나 자율 운영이라는 표현으로 넘어가는 경우가 많다. 그 결과 공간은 법적·행정적으로는 공공 자산이지만, 실질적으로는 관리 주체가 없는 상태가 된다. 이러한 공백은 시설 유지 관리의 지연, 프로그램 중단, 이용자 감소로 빠르게 이어진다.

 

운영 주체 공백 문제는 단순히 인력 부족이나 예산 제약으로만 설명하기 어렵다. 이 문제의 근본에는 도시 재생 사업이 오랫동안 물리적 성과 중심으로 설계되어 온 구조적 한계가 자리하고 있다. 많은 사업이 공간을 ‘만드는 것’ 자체를 목표로 삼아 왔고, 그 공간을 누가 어떻게 지속적으로 운영하고 관리할 것인지에 대한 질문은 후순위로 밀려났다. 그 결과 공간은 완공 직후에는 성과로 평가되지만, 시간이 지날수록 관리 주체가 불분명해지고 활용 목적이 흐려지는 상황에 놓이게 된다. 특히 공공 주도의 사업에서는 행정 조직의 순환 구조와 담당 부서 변경으로 인해 초기 기획 의도가 현장에서 단절되는 경우가 반복된다. 이러한 구조 속에서 공간 운영은 특정 개인이나 일시적 위탁 단체의 책임으로 전가되고, 장기적 관점의 운영 전략은 수립되지 못한 채 소모적으로 유지되기 쉽다. 결국 운영 주체의 부재는 사후 관리 실패로 이어지고, 이는 다시 도시 재생 사업 전반에 대한 신뢰 저하로 연결되는 악순환을 만들어낸다.

 

또 다른 문제는 운영 주체가 지역 내부에서 자연스럽게 성장할 시간을 확보하지 못한다는 점이다. 많은 도시 재생 공간은 개장과 동시에 완성된 프로그램과 운영 방식을 요구받는다. 이는 지역 주민이나 소규모 민간 주체가 시행착오를 거치며 공간을 자기화할 여지를 줄인다. 사업 기간 동안 외부 전문가와 운영사가 주도권을 쥐고 있다가 갑작스럽게 빠져나가면, 지역 내부에는 이를 이어받을 준비가 된 주체가 남지 않는 경우가 많다.

 

이러한 구조를 개선하기 위해서는 도시 재생 사업을 ‘공간 조성 프로젝트’가 아닌 ‘운영 주체 형성 과정’으로 인식할 필요가 있다. 물리적 공간은 결과물일 뿐이며, 진짜 핵심은 누가, 어떤 권한과 책임을 가지고 그 공간을 지속적으로 사용하고 관리할 것인가에 있다. 이를 위해 사업 초기 단계부터 운영 주체를 단일 기관이 아닌 복수의 지역 기반 주체로 설정하고, 단계적으로 권한을 이전하는 구조가 필요하다.

 

또한 사업 종료 이후를 전제로 한 관리·운영 시나리오를 계획 문서에 명확히 포함해야 한다. 운영 주체의 법적 지위, 수익 구조 가능성, 최소 유지 비용에 대한 책임 소재 등을 구체적으로 설정하지 않으면, 공간은 다시 행정의 부담으로 돌아가거나 사실상 방치 상태로 전환될 수밖에 없다. 도시 재생의 성패는 새로운 공간을 만드는 데 있지 않고, 그 공간이 ‘누군가의 일상 속에 계속 남아 있을 수 있는가’에 달려 있다.